Marco Legal das Startups e CPSI: como governos contratam inovação

O Contrato Público para Solução Inovadora (CPSI), criado pela Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021 (Marco Legal das Startups), permite que um órgão público lance um problema, receba propostas de solução ainda não prontas e pague para testá-las, com teto de R$ 1,6 milhão por contrato. Até 1º de junho de 2026, o Observatório do CPSI 2026, divulgado pelo Sebrae, registrou 293 contratos celebrados, 59 órgãos com editais publicados e 44 que chegaram a assinar contratos.

O que a LC 182/2021 criou

A lei complementar trouxe uma modalidade especial de licitação para contratar pessoas físicas ou jurídicas, isoladamente ou em consórcio, para testar soluções inovadoras já desenvolvidas ou ainda por desenvolver, inclusive quando há risco tecnológico. A diferença em relação à licitação tradicional está no objeto: em vez de descrever o produto que quer comprar, a administração descreve o problema que precisa resolver e deixa aos proponentes a definição de como resolvê-lo.

Essa inversão tem consequências práticas. O edital não traz especificação técnica fechada, as propostas podem ter abordagens completamente distintas entre si e a comissão julgadora precisa comparar soluções que não seguem um mesmo formato.

Limites de valor e prazo

O desenho da lei separa duas etapas: o teste (CPSI) e a compra em escala (contrato de fornecimento).

O contrato de fornecimento é o ponto que torna o CPSI atraente para fornecedores. Se o teste comprovar que a solução resolve o problema, o órgão pode contratar diretamente a mesma empresa para fornecer o produto, processo ou solução resultante, ou para integrá-la à infraestrutura tecnológica ou ao processo de trabalho da administração, sem abrir nova licitação.

Quando usar o CPSI e quando usar a licitação comum

A escolha do instrumento depende do grau de certeza sobre a solução. Quando o órgão sabe exatamente o que quer comprar e há fornecedores com produto pronto, a licitação da Lei 14.133/2021 é o caminho natural. O CPSI faz sentido quando o problema está claro, mas a solução não: não se sabe qual tecnologia funciona, se ela se adapta à realidade do órgão ou quanto custará em escala.

Nessa situação, o CPSI limita a exposição financeira do órgão ao teto de R$ 1,6 milhão por contrato e permite comparar abordagens diferentes antes de assumir um compromisso maior. Se o teste falhar, o prejuízo fica restrito ao valor do CPSI, e o órgão sai com informação concreta sobre o que não funciona.

Quem julga as propostas

As propostas são avaliadas por comissão especial com no mínimo três membros de reputação ilibada e reconhecido conhecimento no assunto. A composição tem duas exigências fixas:

• um membro deve ser servidor público do órgão contratante (ou empregado de carreira, no caso de empresa estatal);
• outro deve ser professor de instituição pública de educação superior.

O terceiro membro é de livre escolha da administração, desde que atenda aos requisitos de reputação e conhecimento. A presença de um professor de universidade pública é uma escolha deliberada do legislador para dar peso técnico ao julgamento e aproximar os órgãos das instituições de pesquisa.

O que mostram os números até 2026

O Observatório do CPSI 2026 é o levantamento mais completo sobre o uso do instrumento. Seus principais dados, com corte em 1º de junho de 2026:

O estudo aponta salto expressivo em 2025 e crescimento de 265 para 293 contratos no período que vai até 1º de junho de 2026. Os temas dos desafios se concentram em gestão administrativa, processos internos e governança (95 casos) e em petróleo, gás e indústria extrativa (71 casos). O segundo grupo reflete o peso da Petrobras entre os contratantes. Os municípios também aparecem com destaque, sobretudo em soluções de alcance local.

Dois números merecem leitura cuidadosa. O primeiro é a diferença entre 59 órgãos com editais e 44 com contratos: parte dos órgãos que tentaram usar o instrumento ainda não chegou à assinatura. O segundo é a proporção de contratos de fornecimento. Com 33 casos para 293 CPSIs, a passagem do teste para a compra em escala ainda é pequena, em parte porque o ciclo do instrumento (até 24 meses de teste) ainda não se completou para muitos contratos recentes.

O Observatório também registra problemas de transparência: 39% dos casos apresentaram baixa transparência, e a falta de dados estruturados dificulta o acompanhamento. Entre os resultados práticos citados estão melhora no Ideb em Domingos Mourão, redução de custos na saúde em Recife e o uso de inteligência artificial pela Cemig na segurança patrimonial de subestações.

Exemplos de órgãos que usam o CPSI

O Tribunal de Contas da União (TCU) é um dos casos mais citados na esfera federal. O tribunal realizou contratação por CPSI e colocou em fase de testes uma solução inovadora voltada à fiscalização de obras de pavimentação. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) também mantém página própria de transparência sobre suas contratações de soluções inovadoras.

Para órgãos que querem começar, a Advocacia-Geral da União (AGU) publicou um manual e minutas padronizadas do Contrato Público para Solução Inovadora, que reduzem o trabalho jurídico na montagem do primeiro edital.

Passo a passo para um órgão contratar por CPSI

1. Definir o problema, não a solução. O edital deve descrever o problema público, os resultados esperados e as restrições (dados disponíveis, integração com sistemas, prazos), sem especificar tecnologia.
2. Verificar se o CPSI é o instrumento certo. Se já existe produto pronto no mercado que resolve o problema, a licitação comum da Lei 14.133/2021 tende a ser mais adequada. O CPSI serve para situações com incerteza sobre a solução ou risco tecnológico.
3. Estimar o valor dentro do teto de R$ 1,6 milhão e dimensionar o prazo de teste (até 12 meses, prorrogáveis por mais 12).
4. Montar a comissão especial com no mínimo três membros, incluindo um servidor do órgão e um professor de instituição pública de educação superior.
5. Definir no edital como o teste será avaliado: métricas, linha de base e critérios de sucesso. Sem isso, o órgão não terá base para decidir sobre o contrato de fornecimento.
6. Usar as minutas da AGU como ponto de partida e adaptar à realidade do ente.
7. Publicar o edital e os resultados de forma completa. A baixa transparência apontada em 39% dos casos pelo Observatório é um risco para o controle externo.
8. Planejar desde o início o contrato de fornecimento: orçamento para a fase de escala, responsável pela integração e forma de medição.

Checklist para startups que querem disputar um CPSI

• ler o problema descrito no edital e responder a ele, e não apresentar o produto padrão da empresa;
• demonstrar maturidade técnica e capacidade de operar o teste dentro do prazo;
• propor métricas de sucesso compatíveis com as do edital;
• verificar a regularidade fiscal e trabalhista exigida para contratar com a administração;
• avaliar o fluxo de caixa: o tempo médio de sete meses e meio até a contratação, somado ao prazo do teste, pesa para empresas pequenas;
• considerar desde o início o que será necessário para o contrato de fornecimento, inclusive integração com sistemas legados do órgão.

Erros comuns

Alguns problemas aparecem com frequência nos editais e contratos:

• edital com especificação técnica fechada, que transforma o CPSI em licitação comum disfarçada;
• ausência de linha de base, o que impede demonstrar se a solução funcionou;
• teste concluído sem orçamento previsto para o fornecimento, o que interrompe a solução comprovada;
• comissão montada sem o professor de instituição pública, contrariando a exigência da lei;
• pouca publicidade dos resultados, o que dificulta a replicação por outros órgãos.

O que acompanhar

O Marco Legal das Startups completou cinco anos em junho de 2026. Os próximos levantamentos do Observatório do CPSI permitirão verificar três pontos: se o número de órgãos que assinam contratos se aproxima do número de órgãos que publicam editais, se a proporção de contratos de fornecimento cresce à medida que os CPSIs de 2025 terminam a fase de teste e se a transparência dos processos melhora. Para gestores municipais, o dado mais relevante é a presença crescente de prefeituras entre os contratantes, que indica que o instrumento não está restrito a órgãos federais ou grandes estatais.

Fontes

• Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021, Planalto, 2021
• Contratos públicos de inovação chegam a quase 300 no Brasil, aponta pesquisa, Agência Sebrae de Notícias, 2026
• Observatório do CPSI 2026: dados e evidências sobre a aplicação do Marco Legal de Startups, Ronny Charles, 2026
• Observatório do CPSI, Toolkit do Marco Legal de CT&I, 2026
• Marco Legal de Startups completa cinco anos ainda buscando consolidar ponte entre governo e inovação no Brasil, Startupi, 2026
• Acelerando a inovação: a modalidade de licitação da LC 182/21, Conjur, 2025
• CPSI no Marco Legal das Startups: o que se vê e o que não se vê, Conjur, 2021
• Manual do Contrato Público para Solução Inovadora, AGU
• Solução inovadora contratada pelo TCU começa fase de testes na fiscalização de obras de pavimentação, TCU
• Contratação Pública de Soluções Inovadoras (CPSI), CNJ