Como vender software para o governo: etapas, documentos e erros comuns

Vender software para o governo exige cadastro prévio no SICAF, leitura atenta do estudo técnico preliminar e do termo de referência, proposta dentro de prazos que podem ser de apenas 8 dias úteis e documentação de habilitação pronta para ser enviada logo após a disputa. Desde janeiro de 2024, todo o processo segue a Lei nº 14.133/2021, e várias das causas de desclassificação e inabilitação podem ser resolvidas antes da sessão pública.

Etapa 1: cadastro no SICAF

O Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) é o cadastro do governo federal, regulamentado pela Instrução Normativa SEGES nº 3, de 26 de abril de 2018. Ele concentra os registros de habilitação jurídica, regularidade fiscal, qualificação econômico-financeira e sanções aplicadas ao fornecedor. A norma organiza o cadastro em seis níveis:

O credenciamento (nível I) é o primeiro passo. A regularidade fiscal federal e trabalhista é verificada automaticamente, por compartilhamento de dados com os órgãos emissores das certidões. Os demais níveis dependem do envio de documentos pelo fornecedor e precisam ser mantidos válidos: a comprovação da habilitação se dá primeiramente por consulta ao SICAF, e um documento vencido no momento da verificação pode levar à inabilitação.

Estados e municípios podem usar cadastros e plataformas próprios. Antes de disputar fora da esfera federal, confira no edital qual sistema será usado e quais documentos ele aceita.

Etapa 2: entender o planejamento do órgão (ETP e TR)

Toda licitação sob a Lei 14.133 começa com a fase de planejamento. Dois documentos definem o que será comprado e como a proposta será avaliada.

O estudo técnico preliminar (ETP) caracteriza a necessidade, levanta as soluções disponíveis e justifica a escolha. Nas contratações de TIC do governo federal, a Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022 define o ETP como documento da primeira etapa do planejamento, que serve de base para o termo de referência. É no ETP que o órgão decide, por exemplo, se o objeto justifica julgamento por técnica e preço: o art. 36 da lei exige que o estudo demonstre a relevância da avaliação técnica, e o § 1º, inciso III, cita expressamente bens e serviços especiais de tecnologia da informação e de comunicação.

O termo de referência (TR) traz a especificação detalhada, o modelo de execução, os níveis de serviço, os critérios de medição e de pagamento e os requisitos de habilitação. Todo o conteúdo da proposta deve ser construído a partir dele.

Três leituras do TR evitam a maior parte dos problemas posteriores:

• quais funcionalidades são obrigatórias no momento da entrega e quais podem ser desenvolvidas durante o contrato;
• se há prova de conceito ou amostra, com qual prazo e quais critérios de aprovação;
• como o pagamento é medido (por entrega, por sprint, por ponto de função, por usuário, por mensalidade).

Se o ETP ou o TR direcionarem a contratação a um produto específico, ou exigirem atestados desproporcionais, o caminho é o pedido de esclarecimento ou a impugnação dentro do prazo do edital, antes da sessão.

Etapa 3: a disputa no pregão eletrônico

Para bens e serviços comuns julgados por menor preço ou maior desconto, a forma eletrônica é obrigatória no âmbito federal. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 73, de 30 de setembro de 2022, só admite a forma presencial em caráter excepcional, com justificativa de inviabilidade técnica ou desvantagem para a Administração.

A mesma norma prevê três modos de disputa:

1. aberto, com lances públicos e sucessivos e prorrogações;
2. aberto e fechado, com lances públicos seguidos de um lance final fechado;
3. fechado e aberto, em que só passam à etapa de lances o autor da melhor proposta e os que ofertaram valores até 10% superiores a ela.

O edital também fixa um intervalo mínimo de diferença entre lances. Conhecer o modo de disputa antes da sessão muda a estratégia de preço: no modo fechado e aberto, uma proposta inicial mal calculada pode excluir a empresa da fase de lances.

Os prazos mínimos entre a publicação do edital e a sessão, fixados no art. 55 da lei, são curtos para quem não se preparou:

Microempresas e empresas de pequeno porte têm o benefício do empate ficto previsto no art. 44 da Lei Complementar nº 123/2006. Considera-se empate quando a proposta da ME ou EPP é até 10% superior à mais bem classificada; no pregão, esse intervalo é de 5%. Nesse caso, a pequena empresa pode apresentar nova proposta abaixo da vencedora.

Etapa 4: habilitação do vencedor

Pela regra do art. 63 da Lei 14.133, os documentos de habilitação são exigidos apenas do licitante vencedor, salvo quando o edital inverter as fases. Durante a disputa, o edital pode exigir dos licitantes apenas uma declaração de que atendem aos requisitos, e cada declarante responde pela veracidade do que declarou.

A qualificação técnica é o ponto em que empresas de software mais tropeçam. O art. 67 restringe a exigência de atestados às parcelas de maior relevância, definidas como as de valor individual igual ou superior a 4% do valor total estimado, e limita os quantitativos mínimos a 50% do objeto. Mesmo com esses limites, o atestado precisa guardar pertinência com o que foi pedido: um atestado de "sistema de gestão" genérico raramente comprova experiência em integração com bases de dados governamentais, se é isso que o edital exige.

Etapa 5: atas de registro de preços

Compras de TIC também são feitas por sistema de registro de preços. No âmbito federal, o Decreto nº 11.462, de 31 de março de 2023, regulamenta os arts. 82 a 86 da Lei 14.133. A ata vale por um ano, contado do primeiro dia útil após sua divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), e pode ser prorrogada por igual período se o preço continuar vantajoso. O decreto veda acréscimos nos quantitativos registrados.

A ata também pode ser usada por órgãos que não participaram da licitação, a chamada adesão ou "carona", com dois limites do art. 86:

• cada órgão aderente pode contratar até 50% dos quantitativos de cada item registrados para o gerenciador e os participantes;
• a soma de todas as adesões não pode passar do dobro do quantitativo de cada item, independentemente do número de aderentes.

Para o fornecedor, uma ata bem executada é um ativo comercial, já que outros órgãos podem aderir a ela. Por outro lado, o preço registrado precisa ser sustentável por até dois anos, somando vigência e prorrogação.

Erros que desclassificam ou inabilitam

Os erros abaixo têm em comum a possibilidade de prevenção na fase de preparação.

1. Proposta em desacordo com o TR. Oferecer versão, edição ou modelo de licença diferente do especificado, ou omitir item obrigatório da planilha, leva à desclassificação. A proposta deve seguir item a item a especificação.
2. Preço inexequível sem demonstração. O art. 59 manda desclassificar propostas com preços inexequíveis. Quando o valor está muito abaixo do estimado, a Administração deve dar oportunidade para demonstrar a exequibilidade; quem não tem planilha de custos pronta perde essa chance.
3. Certidões vencidas ou cadastro desatualizado. O SICAF é consultado primeiro, e um nível desatualizado pode gerar inabilitação mesmo com a empresa regular.
4. Atestado incompatível. Atestado sem descrição do escopo, sem quantitativos ou emitido por quem não era o contratante enfraquece a qualificação técnica.
5. Declarações feitas sem conferência. A declaração de atendimento aos requisitos substitui documentos na disputa, mas a empresa responde por ela. Declarar e depois não conseguir comprovar expõe o licitante a sanções que chegam ao impedimento de licitar por até 3 anos, conforme o art. 156.
6. Perda do prazo de recurso. O art. 165 dá 3 dias úteis para recorrer do julgamento e da habilitação, contados da intimação ou da lavratura da ata. Nas sessões eletrônicas, a intenção de recorrer precisa ser registrada no momento da decisão.
7. Leitura tardia do edital. Com prazos a partir de 8 dias úteis, deixar a análise para a véspera impede pedidos de esclarecimento e impugnações.

Roteiro de preparação antes do primeiro edital

• Fazer o credenciamento no SICAF e completar os níveis II a VI com documentos válidos.
• Organizar um acervo de atestados de capacidade técnica, cada um com escopo, período, quantitativos e contato do emissor.
• Preparar planilha de composição de custos para cada produto e serviço, útil tanto para precificar quanto para defender a exequibilidade.
• Montar modelos de declarações e de proposta alinhados à Lei 14.133.
• Acompanhar publicações no PNCP e nos portais dos órgãos-alvo, com triagem diária por palavras-chave.
• Definir quem opera a sessão pública e quem decide lances e recursos em tempo real.
• Registrar lições de cada disputa perdida: motivo da desclassificação, preço vencedor e critério de julgamento.

Fontes

• Instrução Normativa nº 3, de 26 de abril de 2018 (SICAF), Portal de Compras do Governo Federal
• Instrução Normativa SEGES/ME nº 73, de 30 de setembro de 2022 (comentada), Portal de Compras do Governo Federal
• 5.2. Apresentação de propostas, Portal Licitações e Contratos do TCU
• 5.4.1. Aceitabilidade e desclassificação, Portal Licitações e Contratos do TCU
• 5.4.2. Desempate, Portal Licitações e Contratos do TCU
• 5.5.2. Habilitação técnica, Portal Licitações e Contratos do TCU
• 5.6. Recurso e pedido de reconsideração, Portal Licitações e Contratos do TCU
• Decreto n. 11.462, de 31 de março de 2023, Biblioteca de Dados do Portal de Compras Públicas
• A unicidade quantitativa da ata de registro de preços e os limites jurídicos das adesões na Lei nº 14.133/2021, Blog da Zênite
• Instrução Normativa SGD/ME nº 94, de 23 de dezembro de 2022, Governo Digital